농촌경관계획의 법적 토대

3. 농촌경관계획의 법적 토대

90년대 들어서 각종 대규모 도시개발사업과 준농림지역의 건축규제 완화로 인하여 전국의 농촌 및 주변의 자연경관, 농촌경관은 강도 높게 훼손되었다. (이동근 외, 2007). 특히, 대규모 간척사업과 댐 건설에 따른 환경적, 경관적 훼손이 사회적으로 이슈화되어 경관계획에 대한 필요성을 인식하는 계기가 되었다. 또한 이 시기는 국민소득의 증대로 인해 삶의 질, 환경의 질에 대한 국민적 욕구가 높아지면서 생태적 측면에 강조되고 환경보전을 비롯한 국토경관의 보전 및 관리가 새로운 차원에서 시도되었던 시기이기도 하다. (이동근 외 2007; 유완종, 2006; 윤의식 2006)
최근에는 국토개발에 ‘환경’과 ‘경관’이 동시에 강조되고 있으며, 이것은 경관법 제정, 자연경관보전법의 개정, 경관심의제도 도입 등과 같이 실질적인 경관보전 및 관리를 위한 새로운 제도적, 사회적 체계구축으로 이어지고 있다. (이동근 외, 2007)
경관과 관련된 제도는 현재 40여개가 넘는 각각의 개별법에 의해 경관관리가 이루어지고 있다. 이러한 국내의 관련 법, 제도에 의해 경관관리는 크게 계획에 의한 경관관리, 지역 지구지정에 의한 경관관리, 심의에 의한 경관관리, 개별사업과 관련된 경관관리, 지원 또는 유도에 의한 경관관리, 개별시설무로가 관련된 경관관리 등의 6가지로 분류할 수 있다.
계획에 의한 경관관리는 도시경관, 농촌경관, 자연경관에, 지역 지구 지정에 의한 경관관리는 도시경관, 자여경관, 역사문화경관에 심의에 의한 경관관리는 도시경관, 자연경관에 주로 적용된다.
또한 개발사업과 관련된 경관관리는 도시경관에, 지원 또는 유도에 의한 겨오간관리는 농촌경관에, 개별시설물과 관련된 경관관리는 도시경관에 주로 적용된다는 특성이 있다.
하편, 일부 연구에서는 각종 개발사업과 관련된 경관관리를 계획에 의한 경관관리 부분에 포함시키기도 하는데, 도시 및 주거환경정비법, 도시개발법 등의 개발사업법과 지속가능한 신도시계획기주에서 도시경관에 관한 경관계획을 수립하도록 규정하고 있기 때문이다. (이동근 외 2007; 이인성 2006)
농촌경관에 영향을 미치는 개발행위들은 기본적으로 토지를 기반으로 이루어진다. 따라서 농촌경관관리는 토지이용관리의 특수한 유형 wd 하나이며, 우리나라 경관관리의 법제도 여건을 파악하는 것도 먼저 토지이용제도가 갖는 특성부터 고찰해야 한다.
우리나라의 토지이용제도는 지역지구제 방식을 근간으로 하고 있다. 2002년 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)이 제정되면서 바뀐 중요한 변화 중의 하나는 우리나라 국토이용 및 관리의 기본원칙으로 ‘자연환경의 보전 및 자연의 효율적 활용의 통하여 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루는 것’으로 설정하고 이를 달성하기 위한 7가지 목표 중 ‘자연환경 및 경관의 보전과 훼손된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원’ (국토계획법 3조 2항)을 설정하였다는 것이다. 이에 따라 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획 등 모든 위계 계획의 부문별 계획으로 ‘경관계획’의 수립을 의무화하였다. (국토계획법 19조 8항)
농촌의 경관관리와 직 간접적으로 관련되는 법률은 국토계획법, 경관법, 농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌지역 개발 촉진에 관한 법 (이하 삶의 질 법), 자연환경보전법, 문화재 보호법 등 여러 가지가 있다. 이에 본 연구에서는 농촌관련 경관법의 주요 내용을 살펴보고 농촌경관개선을 위한 농림부의 대처방안에 대해 고찰하고자 한다.

1)국토계획법에 의한 경관관리

국토계획법에 의해 특별시, 광역시를 포함한 시 군은 모두 관할구역에 대하여 도시기본계획과 도시관리계획을 수립할 수 있으며, 이러한 계획수립시 부문별 계획으로서 경관계획 등을 작성하여야 한다.
그러나, 가장 기본적인 법률인 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서는 각 용도지역별로 허용되는 건축물이나 시설물의 종류와 규모, 용적률, 건폐율 정도만 규정하고 있으며 이 기준에 해당되지 않는 개발은 자유롭게 이루어지고 있다. 즉, 농촌주거경관에 영향을 미칠 수 있는 건축물 및 시설물의 외관이라든가 소재, 건축물 간의 조화 등에 대해서는 세부적으로 언급하고 있지 않다.
그리고 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 법률적인 강제력이 뒷받침되어 있는 것은 지구단위계획구역에서 작성되는 경관상세계획이 유일하다. 그러나 농촌지역에서 수립되는 제2종지구단위계획은 신개발 지역 또는 일정규모이상의 사업을 위한 것이어서 농촌에서의 활용도 자체가 높지 않다. 이에 대한 보완책으로서 건축법 제 8조는 대지와 도로의 관계, 건축선, 건물의 높이와 일조 등에 따른 허가 여부에 대해 규정하는 등 건축물 허가 시 경관 등에 대해 고려할 수 있도록 하고 있으나, 이 역시 주로 도시지역에 해당하는 규정으로서 대개의 농촌제역서는 일정규모 이하 건축물일 경우 허가 없이 신고로만 건축행위가 가능하다. 또한 개발행위 허가제 역시 분야별 검토기준에서 경관관련 사항 등을 언급하고 있으나 그 기준이 구체적이지 않고 원칙적인 수준에서 규정되어 있어 오히려 농촌의 소규모 분산 난개발을 조성하는 등 역효과를 초래하고 있다.

2) 경관법

정부는 2006년 경관에 대한 사회적인 변화를 수용하여 체계적이고 효과적인 경관관리를 위해 경관법을 제정하였다. 경관법은 자연경관 및 역사 문화경관을 보전하고 도시 농산어촌의 지역특성을 고려한 경관을 형성함으로써 아름답고 쾌적하며 지역특성을 나타내는 국토환경 및 지역환경을 조성하는 것을 목적으로 하여 경관계획의 수립, 경관사업의 시행, 토지소유자에 의한 경관협정의 체결 및 이에 대한 지원 등 경관자원의 보전 관리 및 형성에 관한 제도적 근거를 마련하고 있다.
경관법의 주요내용은 우선, 경관의 보전 관리 및 형성을 위한 경관계획의 수립을 들 수 있다. 시 도지사 도는 시장 군수가 관할구역의 전부 또는 일부에 대하여 경관계획의 기본방향과 목표, 경관형성의 전망과 대책, 경관관리 행정체계화 실천 방안 등을 포함한 경관계획을 수립할 수 있도록 함으로써 지바자치단체가 스스로 경관계획을 수립하여 체계적이면서도 지역적 특성에 적합하고 자율적인 경관관리가 이루어지도록 하고 있다. 또한, 경관조성을 위한 경관사업으로 경관계획이 수립된 지역 안에서 걷고 싶은 거리 조성, 야간경관의 형성 및 정비 등의 경관사업을 시 동지사 또는 시장 군수가 직접 추진하거나 민간인이 시 도지사 또는 시장 군수의 승인을 얻어 추진할 수 있도록 하였으며, 경관사업의 소요자금을 지방자치 단체가 그 전부 또는 일부를 보조하거나 융자할 수 있도록 하였다. 이는 지역주민, 전문가 등의 참여로 지역적 특성을 살려 아름답고 개성 있는 경관의 형성을 위한 경관사업이 원활하게 추진될 수 있을 것으로 기대되고 있다.
주민의 참여를 유도하는 경관협정제도의 도입으로 일정한 지역 안의 토지소유자 등이 자율적으로 경관협정을 체결할 수 있도록 하고 경관협정의 체결 및 실행을 위하여 기술 및 재정적 지원을 할 수 있도록 하여 경관협정을 매개로 한 지역주민들의 자발적인 참여로 쾌적하고 아름다운 경관의 보전 관리 및 형성이 활성화될 수 있을 것이다.
경관위원회의 설치 및 운영을 통해 무분별한 경관사업의 시행을 방지하고 경관관련 전문가의 전문성과 경험의 활용을 통하여 아름답고 쾌적하며 지역적 특성이 드러나도록 하고 있다. 그러나 경관법은 도시지역과 비도시지역을 통합적으로 계획 관리하는 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률”의 국토관리 체계를 따르고 있어 농촌경관의 고유한 특성을 살리기에는 다소 문제를 내포하고 있다.

3) 삶의 질 향상 특별법

농촌경관계획 수립의 법적 근거로는 삶의 질 향상 특별법 법 30조에서 농산어촌 경관의 보전을 위해 국가 및 지방자치단체가 농산어촌의 자연환경 및 경관이 보전될 수 있도록 필요한 시책을 강구하고, 농산어촌의 경관을 체계적 정비할 수 있도록 하고 있다.
이 법에서는 시 도지사 도는 시장 군수는 주변경관을 고려한 주택의 형태 및 색채 정비 등 경관보전사업을 추진하기 위하여 관할구역 안에서 마을 단위로 농산어촌 주민과 경관보전협약을 체결할 수 있으며, 경관보전협약의 목표 이행방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 하고 있다. 또한, 국가 및 지방자치단체가 경관협약을 체결한 마을에 대해 당해 협약의 이행에 필요한 지원을 할 수 있도록 하고 있다.
삶의 질 향상 특별법 시행령 제12조 농산어촌 자연환경 및 경관보전시책 등의 조항에서는 ①농산어촌의 자연환경 및 경관보전을 위한 기본목표 및 방향, ②농산어촌의 자연환경 및 경관보전을 위한 추진시책 및 기준에 관한 사항, ③농산어촌의 자연환경 및 경관보전을 위한 활동 및 지원에 관한 사항, ④농산어촌의 자연환경 및 경관에 대한 분석 평가 및 관리계획에 관한 사항, ⑤그 밖에 농산어촌의 자연환경 및 경관보전에 관하여 필요한 사항 등을 포함한 자연환경 및 경관보전계획을 수립 시행할 수 있는 근거를 마련하고 있다.
또한, 본 법에서는 “농림어업인삶의질향상및농산어촌지역개발기본계획”을 5년마다 수립하도록 되어 있으며, 이 계획에 농산어촌의 자연환경 및 경관보전에 관한 사항을 포함하도록 하여 농촌지역의 경관계획 수립의 법적 토대를 마련하고 있다.

4) 자연환경보전법의 생태 경관보전지역 관리 기본계획

자연환경보전법에서는 제 8조에 의해 10년마다 전국의 자연환경보전을 위한 기본 계획을 수립하도록 하고 있으며, 자연생태 자연경관을 특별히 보전할 필요가 있는 지역을 생태 경관보전지역으로 지정하고 환경부장관이 관계 중앙행정기관의 장 및 관할 시 도지사와 협의하여 생태 경관보전지역 관리기본계획을 수립하도록 명시하고 있다.(법 제 14조) 그리고 제 25조에서는 시 도지사는 이에 준하여 지방 자치단체가 정하는 조례에 따라 생태 경관보전지역 관리계획을 수립하여 시행하도록 규정하고 있다.
이 법에서는 중앙환경보전자문위원회(환경부)와 자연경관심의 위원회(지방환경청)등에서 자연경관 현황, 경관축, 조화성, 경관변화 분석 및 예측, 저감방안 등에 대해 검토하도록 하였으며 환경영향평가 및 사전환경성검토대상 규모 이하의 사업인 경우 지방자치단체의 조례로서 규정하도록 권장하고 있다.
이 법의 대상지역 중 일정부분은 농촌경관과 중복되거나 직접적인 영향을 미치고 있으며 농촌경관을 대상으로 할 경우 농촌마을 및 농경지의보존을 심의목표로 하고 기존 경관과의 조화성 여부를 고려하여 훼손여부를 판단하고 있다.

5) 농촌경관 관리를 위한 제도 정비 방향

현행법상 농촌지역을 대상으로 경관계획을 수립할 수 있는 법적 토대는 국토계획법 및 새로 제정된 경관법, 삶의질법, 자연환경보전법 등을 들 수 있다. 국토계획법 및 경관법의 경우는 일부 농촌지역이 포함 될 수 있으나, 주로 도시경관을 대상으로 경관계획을 수립하고 상호간의 법적 위계가 정리되어 도시기본계획의 부문별 계획으로 경관계획이 포함되어 있으며, 경관법에 의한 경관계획을 수립할 때에도 국토계회기법을 우선적으로 적용하도록 하고 있다.
자연경관의 경우는 자연환경보전법에 의해 10년 단위로 환경부장관이 관계 중앙행정기관의 장 및 관할 시 도지사와 협의하여 생태 경관보전지역 관리기본계획을 수립하도록 되어있다.
농촌지역의 경우는 삶의질법에 의해 농촌경관계획을 수립하도록 하고 있으나, 계획의 실천성을 확보할 규정은 담고 있지 않고 단지 농산어촌의 자연환경 및 경관보전에 관한 사항을 포함하여 삶의 질 향상 기본계획을 정부와 시 도 및 시 군이 수립하도록 하고 있을 뿐 구체적인 방법이나 내용 및 추진방법에 대해서는 전혀 언급되지 않고 있다.
즉, 현행법 체계상 농촌경관계획과 관련하여 농촌다운 특성을 살린 경관계획 내용을 수립하도록 유도할 수 있는 규정이 미비하다는 문제를 들 수 있다. 국토계획의 경우는 도시경관관리 위주이며, 삶의질 특별법은 농촌이 경관계획에 지침이 될 수 있는 구체적인 내용이 존재하지 않으므로 인해 농촌경관 관리 및 향상을 위해 그 기능을 수행하기 어려운 상황이다.
따라서 현재 농촌지역의 경관계획 수립을 위해 활용할 수 있는 정책적 수단은 극히 제한적인 상황이며, 법적인 뒷받침도 매우 부족한 상황이다. 몇몇 법률에서 농촌 경관계획 수립을 명시하고 있으나, 법적 구속력이 없어 선언적인 계획에 그치게 되고 개별법에 의한 몇몇 보전지구를 제외하면 대부분의 농촌에서는 지구 지정을 통한 경관관리가 현실적으로 어려움이 많은 상황이다.