농촌경관에 대한 정의와 체계적인 제도의 부재

농림부, 건설교통부와 환경부 법제 모두 경관에 대한 뚜렷한 정의가 이루어져있지 않고 농촌경관의 관리를 위한 목표와 기준이 정확하지 않으며 전 국토를 체계적으로 관리할 수 있는 경관관리체계가 존재하지 않는다.
농림부는 농촌진흥법, 삶의질법, 농어촌발전특별법, 농어촌정비법 등에 의해 규정되어지고 있다. 농업촌정비법중 제2조의 정의 82조의 사업시행 등 한계농지에 대한 규정과 사업방안이 있어 농촌경관 중 조건불리지역과 환경보전정책을 동시에 시행하고 있다. 특히 한계농지개발방향에 대해 직접지불제를 추진하고 있는데 경영이양직불제, 친환경농업직불제, 논농업직불제 등은 긍정적인 평가를 받고 있다.
환경부 주관 법제의 경우 자연공원법, 자연환경보전법, 환경정책기본법, 환경 교통 재 등에관한영향평가법, 지방자치단체의 경관관련제도가 있으나 자연공원법의 경우 공원지역을 지정하는 기준이므로 다른 지역에 적용이 어렵다. 이와 같은 원리는 건교, 문화, 농림부 등 관련부처 모두가 대동소이하다. 예를 들어 자연환경보전법은 제44조에 경관에 관한 법조문을 두고 있으나 권고적 성격에 그치고 있어 실효성이 미흡하며 환경정책기본법과 환경 교통 재해등에관한영향평가법에 의거한 개발계획 등의 수립, 시행은 사전환경성 검토 및 환경영향평가 협의 시 협의대상이 아닌 개발사업에서는 농촌경관에 대한 고려가 제외되는 문제점이 있어 체계적인 경관관리에 어려움이 있다.
건설교통부 주관 법제의 경우 국토의계획및이용에관한법률에 의거하여 관역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획에서 환경과 경관에 관한 규정을 두고 있으나 경관이나 경관계획에 대한 정의는 없다. 광역도시계획에는 경관계획에 대한 항목은 있으나 정의는 나와 있지 않으며, 도시기본계획지침에는 경관계획은 시 군 관할구역의 경관의 보호 및 형성을 위하여 수립하는 계획으로서, 당해 지역의 이미지 개선, 경쟁력 증진 및 정체성 확보를 위한 구체적인 경관가이드라인을 제시하는 것을 목적으로 한다. 는 내용이 나오나 경관계획이 시각적인 경관을 의미하는 것인지 생태적인 고려도 동시에 이루어지는 것인지 알 수 가 없다.
전체적으로 볼 때 환경 항목에서는 생태에 대해 언급하고 경관 황목에서는 시각적 경관에 대해 언급하는 것처럼 보이지만 경관 항목의 자연경관이라는 용어에는 생태와 시각적 경관의 의미가 중복되어 있다. 법 전반에 걸쳐 경관의 뜻이 명확하지 않다. 이는 각종 경관관련 지구 또는 지역 지정시 논란의 여지가 있을 수 있다. 실제로 경관지구의 자연경관지구와 보존지구의 생태계보존지구, 미관지구의 역사문화미관지구와 보존지구의 문화자원보존지구는 그 뚜렷한 차이를 알기 어렵다.
이처럼 국토계획및이용에관한법은 경관 및 경관계획에 대한 명확한 정의와 체계적인 경관분류기준을 가짖 못하고 있다. 각 하위계획 수립지침의 경관관련항복도 경관유형구분, 경관관리대상과 경관관리방법에 대해 일관성을 갖지 못하고 있다.
그러므로 독일이나 미국의 사례에서와 같이 경관의 개념을 명확히 하고, 전 국토에 대한 경관분류기준을 만들어 체계적인 경관관리를 할 수 있는 경관관리제도가 필요하다.
독일의 경우 전후 농업기본법이 1955년 제정된 이래 전후 농업의 기본은 값싼 양질의 식량을 도시에 공급하는 것이었다. 이러한 흐름이 EU통합이래 급격히 경관중심으로 변화하기 시작한다. 그 이유로는 EC의 공동농업정책(CAP)의 단행으로 비료농약사용제한, 생물학적 재배방식, 식물생산조방화, 생산지의 휴경화, 특정 환경프로그램 적용으로 경관의 중요성이 강조되었다. 이러한 흐름은 1999년의 아젠다 2000의 합으로 유럽의 농업은 큰 틀에서 합의를 보았다. 독일은 산악지역, 조건불리지역, 특별핸디캡지역 등의 경관과 어메니티를 위해 표고, 경사도를 지정해 보상직불제, 환경직불제, 조건불리직불제 등을 시행하고 있다.